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Opere pubbliche e nuovi mercati

GEN

16

2018

Rapporto 2017 sul Mercato del Partenariato Pubblico Privato in Italia

Autore: Mercedes Tascedda

OLTRE 3.000 BANDI E 7 MILIARDI ALL’ANNO NEL QUINQUENNIO 2012-2016

 

I dati forniti dall’Osservatorio Nazionale del PPP per i quindici anni che vanno dal 2002 al 2016, consentono di sostenere che il PPP è diventato nel tempo un mercato importante per il nostro Paese: circa 29.000 “procedimenti in corso”, ovvero gare aggiudicate e gare in corso, dell’importo complessivo di quasi 90 miliardi di euro. 

Si passa dalle 331 iniziative del 2002, alla media annua di oltre 3.000 iniziative nel periodo 2012-2016, con il picco di 3.334 nel 2015, e con un 2016, nonostante l’entrata in vigore del nuovo Codice dei contratti pubblici, attestato a 3.187 iniziative in corso. Anche gli importi, sebbene con un trend annuale altalenante condizionato da grandi progetti, hanno segnato comunque, nella dinamica dei quindici anni, una chiara crescita, con un picco eccezionale nel 2016 di oltre 13 miliardi di euro, un valore mai raggiunto dal 2002, deciso dalla presenza di un numero eccezionale di grandi opere e servizi di importo superiore a 50 milioni di euro (33 gare dell’importo di oltre 10 miliardi, contro una media annua di 13 gare dell’importo di 3,9 miliardi dell’intero periodo 2002-2016).

Il PPP è cresciuto nel tempo, come i dati dimostrano, ed è visto dalle amministrazioni pubbliche, soprattutto quelle locali, come una importante risposta per il miglioramento e il mantenimento della funzionalità delle infrastrutture e dei servizi sul ter­ritorio. La scarsità delle risorse in questi anni di crisi ha accentuato questa convinzione, che vede il PPP come una delle strade percorribili per valorizzare idee, progetti, sviluppo.

 

 

Fonte: Cresme Europa Servizi su dati Osservatorio Nazionale del PPP (infoppp.it) promosso da DIPE, IFEL, CNAPPC e gestito da Cresme Europa Servizi

* Compresi i bandi di importo non segnalato

 

Osservando l’evoluzione annuale del mercato del PPP si individuano tre fasi temporali corrispondenti a cicli evolutivi della normativa volti a rendere lo strumento più adeguato ad interpretare le esigenze dei mercati, a garantirne la conformità normativa o ad abilitare l’uso di nuovi strumenti contrattuali e/o nuove procedure.

 

 

 Fonte: Cresme Europa Servizi su dati Osservatorio Nazionale del PPP (infoppp.it) promosso da DIPE, IFEL, CNAPPC e gestito da Cresme Europa Servizi

* Compresi i bandi di importo non segnalato

 

La prima fase, di avvio normativo, ha inizio nel 2002, primo anno di operatività dell’Osservatorio, con la messa in gara da parte delle amministrazioni pubbliche e dei gestori di reti, infrastrutture e servizi pubblici di 331 iniziative dell’ammontare di 1,4 miliardi, e termina nel 2007, con 948 iniziative dell’ammontare di 4,8 miliardi. Complessivamente sono state mandate in gara 4.340 iniziative dell’importo complessivo di circa 26 miliardi di cui 11,7 miliardi (il 45% del totale) relativi a 9 iniziative di importo superiore a 500 milioni. I valori annui medi di questo specifico arco temporale di sei anni, di cui i primi 4 in regime di legge quadro sui lavori pubblici (c.d. Merloni), la legge 109/1994, e i restanti due in regime di codice dei contratti pubblici di cui al D.Lgs. 163/2006, sono pari a 723 gare dell’importo di 4,3 miliardi.

La seconda fase, di assestamento normativo, ha inizio nel 2008, con la messa in gara di 1.292 iniziative dell’ammontare di 5,7 miliardi, e termina nel 2011, con 2.787 iniziative dell’ammontare di 9,6 miliardi. Complessivamente sono state mandate in gara 8.922 iniziative dell’importo complessivo di circa 27,5 miliardi di cui 11,2 miliardi (il 41% del totale) relativi a 9 iniziative di importo superiore a 500 milioni. I valori annui medi di questo specifico arco temporale di quattro anni, caratterizzati dall’introduzione della locazione finanziaria per le opere pubbliche, dal consolidamento del codice dei contratti pubblici del 2006 nonché dall’introduzione delle misure di agevolazione fiscale per le operazioni in PPP (defiscalizzazione), sono pari a 2.231 gare dell’importo di 6,9 miliardi, valori in aumento rispetto a quelli della prima fase del 208% per numero e del 59% per importo.

Nella terza fase, di assestamento finanziario, che ha inizio nel 2012 e termina nel 2016, si registrano i valori medi annui più alti: 3.095 gare dell’importo di 7,1 miliardi, valori in aumento sia rispetto a quelli della prima fase (+328% il numero e +64% l’importo) che a quelli della seconda fase (+39% il numero e +3% l’importo). Si tratta anni caratterizzati dall’introduzione del contratto di disponibilità, dei project bond, del credito d’imposta e ampliamento del PPP alla nautica di diporto, da interventi normativi per facilitare la bancabilità delle operazioni e, da ultimo, nel 2016, dal nuovo codice degli appalti pubblici e delle concessioni, nel quale, tra l’altro, si specifica che i contratti di concessione si caratterizzano per il fatto che «la maggior parte dei ricavi di gestione del concessionario proviene dalla vendita dei servizi resi al mercato e che tali contratti comportano il trasferimento al concessionario del rischio operativo» e sono definiti i concetti di rischio di costruzione, rischio di domanda e rischio di disponibilità.

Alla crescita di importanza del PPP non ha fatto riscontro una evidente crescita della qualità tecnico-progettuale da parte delle stazioni appaltanti, soprattutto quelle locali, e delle imprese. A fronte di circa 33.164 procedure di PPP rilevate e archiviate dall’Osservatorio Nazionale del PPP, tra il 2002 e il 2016, 4.429 procedure, pari al 13%, riguarda “procedimenti interrotti”, ovvero bandi annullati, gare deserte e non aggiudicate e aggiudicazioni revocate, e le restanti 28.735 iniziative, pari all’87%, sono “procedimenti in corso”, ovvero gare aggiudicate e gare in corso.  Tra i “procedimenti in corso” sono meno di 8.000 le aggiudicazioni (il 27% dei “procedimenti in corso”). E’ vero che il dato delle aggiudicazioni sconta la ridotta pubblicità del risultato di gara delle numerose operazioni di importo inferiore a 1 milione di euro (se si considerano le sole operazioni di PPP di importo superiore a 1 milione di euro, infatti, tale percentuale sale al 60%), ma il dato resta emblematico. 

Inoltre bisogna ricordare che dopo l’aggiudicazione entrano in gioco altre fasi operative che rendono più complesso il quadro, come il ricorso al contenzioso, la stipula del contratto, il raggiungimento del closing finanziario, l’esecuzione dei lavori, la gestione.

Si è giustamente parlato, nei precedenti rapporti dell’Osservatorio, di un’onda mon­tante, ma si deve parlare anche di una forte necessità di consolidamento e affinamento dei meccanismi, delle procedure e dei comportamenti che insieme dovranno orientare in modo nuovo la realizzazione di opere pubbliche o di pubblica utilità, e la gestione dei relativi servizi, nel nostro Paese. E’ necessario infatti tenere presente che i committenti di operazioni di PPP in Italia sono molti, basterà ricordare che il 50% dei comuni italiani, tra il 2012 e il 2016, ha attivato almeno una procedura di PPP.

Il Rapporto PPP 2017 è stato realizzato con i dati del sistema informativo dell’Osservatorio Nazionale del PPP, promosso dal Dipartimento per la programmazione e il coordinamento della politica economica (DIPE), dall’Istituto per la Finanza e l'Economia Locale (IFEL), dal Consiglio Nazionale Architetti, Pianificatori, Paesaggisti e Conservatori (CNAPPC) e realizzato e gestito dal Cresme.

 

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